Paweł Janas
8 min
System unijnych kar za nadmierną emisję CO₂ przez producentów samochodów działa od 2012 roku. Wprowadzony na mocy rozporządzenia 443/2009, a obecnie kontynuowany w ramach rozporządzenia 2019/631, stał się jednym z kluczowych narzędzi wymuszających elektryfikację motoryzacji w Europie.
Każdy producent lub grupa producentów powiązanych kapitałowo otrzymuje indywidualny cel emisyjny. Jeżeli średnia emisja jego floty w danym roku przekroczy ten cel, musi zapłacić karę obliczaną według wzoru: przekroczenie (g/km) × 95 euro × liczba nowych rejestracji. Jeżeli emisja jest niższa od celu, mówi się o „rezerwie względem normy” – i wtedy kara nie występuje (nie ma natomiast żadnej „nagrody” w kolejnym roku za spełnienie celu z zapasem). Komisja Europejska co roku publikuje decyzje wykonawcze, w których zawiera dane o liczbie rejestracji, średnich emisjach i relacji do celu dla wszystkich producentów działających na rynku UE.
Kary za przekroczenie norm emisji CO₂ są naliczane i pobierane bezpośrednio przez Komisję Europejską. Państwa członkowskie ograniczają się jedynie do przekazywania danych o rejestracjach i parametrach technicznych pojazdów – nie uczestniczą natomiast w samym poborze opłat. Wpływy z kar zasilają budżet ogólny Unii Europejskiej i są ujmowane jako tzw. inne dochody, które finansują różne polityki wspólnotowe – od edukacji i badań po rolnictwo. Unijne przepisy nie nakładają obowiązku przeznaczania tych środków wyłącznie na cele klimatyczne lub transportowe, co zresztą wielokrotnie budziło dyskusje w Parlamencie Europejskim.
Przychody z tytułu pobierania opłat za przekroczenie limitów emisji są traktowane jako dochody budżetu ogólnego UE, bez przypisania konkretnego przeznaczenia. Należy jednak pamiętać, że budżet UE finansuje również projekty związane z transportem klimatycznym. Niektóre z programów finansowania zostały wymienione poniżej. przedstawiciele Komisji Europejskiej poinformowali samar.pl.
Jak zatem wyliczają, w Unii Europejskiej istnieje kilka instrumentów finansowych, które można wykorzystać do wsparcia przejścia na pojazdy bezemisyjne, w tym: fundusze spójności, Fundusz Sprawiedliwej Transformacji (JTF), Instrument na rzecz infrastruktury paliw alternatywnych (AFIR), a także dalsze fundusze w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, Invest EU i innych.
Rok 2021 był pierwszym, w którym obowiązywały ostrzejsze cele emisyjne. Z decyzji wykonawczej KE 2023/1623 wynika, że wielu producentów balansowało na granicy norm, a niektórzy przekraczali je wyraźnie. Przykładem była Magyar Suzuki Corporation, która przy blisko 79 tysiącach rejestracji miała średnią emisję wyższą od celu o ponad 13 g/km. W prostym rachunku oznaczało to potencjalną karę rzędu kilkudziesięciu milionów euro. Podobna sytuacja dotyczyła Mazdy, której średnia emisja przekraczała cel o 9 g/km. Jednocześnie wielkie grupy kapitałowe, jak Stellantis, Volkswagen czy BMW, były poniżej swoich celów, czyli miały rezerwy – odpowiednio 7,6 g/km w przypadku Stellantisa czy 3,5 g/km w przypadku Volkswagena. W praktyce oznaczało to brak opłat na poziomie całych grup, choć ich poszczególne spółki mogły mieć przekroczenia.
Porównując powyższe z danymi z decyzji KE 2024/3098 za 2023 rok widać, że producenci coraz skuteczniej unikają kar, korzystając z efektu grupowego. Grupa Volkswagen, obejmująca marki: VW, Audi, Škodę czy Seata, osiągnęła emisje niższe od celu o 3,2 g/km, co oznaczało rezerwę, mimo że Audi Hungaria samo miało przekroczenie normy o 64 g/km. Analogicznie w grupie Stellantis, gdzie np. Alfa Romeo przekroczyła cel o 12 g/km, ale cała grupa – obejmująca marki takie jak Fiat, Peugeot, Opel czy Citroën – miała emisje niższe od celu o 15,8 g/km, a więc sporo poniżej wyznaczonego limitu. W praktyce oznaczało to brak jakichkolwiek opłat, mimo że teoretycznie pojedyncze spółki mogłyby być obciążone wielomilionowymi kwotami (18 mln euro dla Audi Hungaria, 54 mln euro dla Alfy Romeo).
Tutaj trzeba wyraźnie rozróżnić pojęcia. Grupa producentów powiązanych to układ własnościowy – koncern złożony z kilku marek należących do jednego właściciela (np. Stellantis czy Grupa Volkswagen). Pula (pool) w rozumieniu art. 6 rozporządzenia 2019/631 to coś innego: to formalne porozumienie zawarte przez jednego lub więcej producentów, którzy mogą (choć nie muszą) być powiązani kapitałowo. Pula to instrument czysto regulacyjny, zarejestrowany w Komisji, a jego celem jest rozliczanie emisji wspólnie dla wszystkich członków.
W praktyce oznacza to, że producenci z wysokimi emisjami łączą się z tymi, którzy produkują więcej samochodów elektrycznych lub niskoemisyjnych. Dzięki temu średnia emisja dla całej puli spada, a ryzyko kar dramatycznie maleje. Co istotne, pule nie zawsze pokrywają się ze strukturami kapitałowymi.
• Przykład puli pokrywającej się z grupą: „Grupa producentów Volkswagen” (pool P10), obejmująca wszystkie marki koncernu VW. Tutaj pool i grupa właścicielska są tożsame.
• Przykład puli kilku firm: „Subaru–Suzuki–Toyota Pool” (M1), w której Toyota Motor Europe pełni rolę zarządzającego. To układ trzech niezależnych producentów, którzy łączą swoje wyniki, by razem obniżyć średnią emisję.
• Przykład producenta indywidualnego: Tesla w decyzji KE za 2023 rok figurowała jako samodzielny producent (reprezentowany przez Tesla Motors Netherlands B.V.), z emisją 0 g/km i bez przynależności do żadnej puli.
W 2021 roku grupa oznaczona jako P8 (Stellantis Pool) miała emisje o 7,6 g/km niższe od celu, a w 2023 roku jeszcze lepszy wynik –15,8 g/km. P10 (Volkswagen Pool) był poniżej celu zarówno w 2021 roku, jak i w 2023 roku, osiągając rezerwę 3,2 g/km. Z kolei pool Subaru–Suzuki–Toyota pozwolił zneutralizować przekroczenia Suzuki, które samodzielnie musiałoby zapłacić wysokie kary.
System tzw. wspólnego rozliczania emisji (ang. pooling) stanowi więc formalną i w pełni legalną strategię minimalizacji ryzyka. Jest jednym z najważniejszych czynników wyjaśniających, dlaczego realne obciążenia finansowe producentów są niższe niż teoretycznie naliczone opłaty.
Zgłoszenia producentów na 2025 rok sugerują, że Tesla może po raz pierwszy stać się uczestnikiem szerokiego poolu emisji, obejmującego m.in. Stellantis, Toyotę, Forda, Mazdę, Subaru, Suzuki i Hondę. Celem planowanego porozumienia miałoby być wspólne rozliczanie emisji w segmencie M1, w którym Tesla – dzięki flocie pojazdów zeroemisyjnych – znacząco obniżałaby średnią wartość emisji CO₂ całej puli.
Formalne zatwierdzenie ewentualnego składu tego poolu przez Komisję Europejską nastąpi dopiero po publikacji decyzji wykonawczej za 2025 rok, jednak już same deklaracje i zgłoszenia producentów wskazują na istotną zmianę w logice systemu. Tesla, której pojazdy notują emisję 0 g/km, mogłaby przejąć rolę kluczowego dostawcy „czystych punktów CO₂” dla producentów, którzy wciąż opierają swoją ofertę głównie na napędach spalinowych.
Taki układ, jeśli zostanie zatwierdzony, przesunąłby punkt ciężkości całego systemu. Wspólne rozliczanie emisji coraz mniej przypominałby instrument współpracy technologicznej, a coraz bardziej rynek wymiany emisji, w którym producenci mogą niejako „kupować czystość” poprzez przystąpienie do puli z firmami o zerowych emisjach. W efekcie ryzyko kar finansowych zostałoby znacząco ograniczone – niekoniecznie dzięki rzeczywistemu spadkowi emisji, lecz dzięki mechanizmowi wspólnego rozliczania.
Pod koniec maja 2025 roku Rada Unii Europejskiej zatwierdziła zmianę rozporządzenia dotyczącego norm emisji CO₂, która daje producentom samochodów większą elastyczność w osiąganiu celów emisyjnych. Zgodnie z nowymi przepisami zgodność z limitami będzie oceniana nie w ujęciu rocznym, lecz jako średnia z lat 2025–2027. Oznacza to, że ewentualne przekroczenia w jednym roku będzie można zrównoważyć lepszym wynikiem w kolejnym.
Zmiana wpisuje się w plan łagodzenia presji regulacyjnej, ogłoszony przez Komisję Europejską w marcu 2025 r. w ramach „Planu działania dla przemysłu motoryzacyjnego”. Celem jest zwiększenie przewidywalności dla producentów i ułatwienie im inwestycji w transformację w kierunku niskoemisyjnej mobilności.
W przypadku roku zgodności 2025 termin zgłoszenia porozumienia o wspólnym rozliczaniu emisji jest wyznaczony na 31 grudnia 2027 r. podkreślają przedstawiciele KE w odpowiedzi na nasze pytanie.
W 2021 roku łączne należności, liczone na poziomie indywidualnych producentów, przekraczały miliard euro. Jednak ze względu na wspólne rozliczanie emisji i rezerwy w dużych grupach faktyczne płatności były dużo niższe. W 2023 roku, wraz ze wzrostem udziału pojazdów elektrycznych i hybryd plug-in, suma potencjalnych kar spadła do kilkuset milionów euro, a realne opłaty były jeszcze mniejsze. Komisja nie publikuje jednak prostych zestawień: „ile wpłynęło i na co zostało wydane”. W budżecie UE są to po prostu zagregowane – jak już wspomnieliśmy - „inne dochody”.
System kar za emisje CO₂ w motoryzacji działa bardziej jako narzędzie presji niż źródło stabilnych dochodów. Producenci, zagrożeni opłatami liczonymi w setkach milionów euro, przyspieszają elektryfikację i korzystają ze wspólnego rozliczania emisji, by zabezpieczyć się przed karami. Włączenie Tesli do systemu wspólnego rozliczania emisji w 2025 roku może jednak istotnie zmienić równowagę w całym systemie. Jeśli zapowiadane pule zostaną zatwierdzone, marki takie jak Stellantis, Toyota, Ford czy Mazda uzyskają potężny bufor emisyjny dzięki wynikom Tesli. Mechanizm, który miał karać za przekroczenia, jeszcze wyraźniej stanie się narzędziem rozliczeń i wymiany kredytów emisyjnych. To z kolei stawia pytanie o przyszłość całego systemu – czy utrzyma on funkcję dyscyplinującą, czy przekształci się w techniczny rynek emisji, w którym zamiast redukować emisje, producenci będą po prostu nimi handlować.
Michał Wekiera, dyrektor generalny Polskiego Związku Przemysłu Motoryzacyjnego:
Moim zdaniem system ten ma niestety kilka wad. Pierwsza wynika z tego, że oddziałuje tylko na nowe samochody i w związku z tym w krajach takich jak Polska, w których mamy dużo więcej pierwszych rejestracji samochodów używanych niż nowych przynosi zdecydowanie mniejszy efekt niż w krajach z przewagą pierwszych rejestracji nowych samochodów. Ma to swoją konsekwencję, nie zapobiega przemieszczaniu się emisji między krajami członkowskimi. W efekcie całościowy skutek obniżenia emisji w Unii Europejskiej jest niewielki, bo w jednych krajach pojawią się nowe pojazdy o niższej emisji, a w innych - stare o wysokiej - z tych krajów, które rejestrują dużo nowych aut. Rozwiązaniem mogłoby być zastosowanie mechanizmu podobnego do tzw. CBAM, zapobiegającego przemieszczaniu się używanych aut o wysokiej emisji między krajami członkowskimi. Przykładowo, można by wprowadzić dodatkowe opodatkowanie takich transakcji – nabycie wewnątrzwspólnotowe samochodu używanego o emisji wyższej niż aktualny cel redukcyjny zostałoby obłożone dodatkową opłatą. Środki z tej opłaty byłyby przeznaczane np. na dopłaty do samochodów zeroemisyjnych i budowę infrastruktury paliw alternatywnych.
System ten nie jest też neutralny technologicznie, bo w praktyce niejako promuje samochody bateryjne, nie zauważając innych technologii, które mogą także przyczynić się do obniżania emisji. To w konsekwencji niejako zmusiło producentów do zawierania umów o wspólnym rozliczaniu emisji z producentami spoza UE, którzy są bardzo konkurencyjni w technologiach bateryjnych. W praktyce oznacza to kupowanie tych emisji, tym samym przekazywanie im pieniędzy na rozwój, które producenci europejscy mogliby sami wykorzystać. To jest także konsekwencją tego, że przy wprowadzaniu nowych przepisów pominięto technologie napędowe, w których UE była i jest silna, faworyzując te, w których inne części świata już wtedy były bardzo konkurencyjne.
To są niektóre z powodów wskazujących na konieczność zmiany podejścia w dekarbonizacji transportu przez Unię Europejską. No chyba, że celem jest uczynienie dużej krzywdy motoryzacji europejskiej, która jest jednym z kluczowych przemysłów na Starym Kontynencie.
#1Seat Ateca FR to najbogatsza wersja wyposażeniowa hiszpańskiego SUV-a. Samochód dostępny jest zarówno w wersji benzynowej, jak i z silnikiem wysokoprężnym. Prześledziliśmy dokładnie cennik tego modelu i sprawdziliśmy poszczególne odmiany silnikowe oraz wyposażeniowe.
#2Unia oczekuje od Komisji przeglądu norm emisji CO₂ i uproszczenia przepisów dla przemysłu, z zachowaniem równowagi między ekologią a konkurencyjnością
#3Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że samochody typu mild hybrid (miękkie hybrydy) podlegają preferencyjnej stawce akcyzy w wysokości 9,3 proc., a nie podstawowej 18,6 proc. Wyrok kończy trwający trzy lata spór pomiędzy branżą motoryzacyjną a organami skarbowymi.
Powiązane publikacje na podstawie kategorii i tagów
